Ante la situación de que el Ayuntamiento expropiante paralice el procedimiento de expropiación mediante la inadmisión de la hoja de aprecio, se nos presentan dos criterios a seguir:
1.- la corriente mayoritaria indica que la Administración no puede paralizar el procedimiento. La administración solamente puede o aceptar la hoja de aprecio o presentar una hoja de aprecio contradictoria.
2.- según la corriente minoritaria, no se puede dejar ganar firmeza al acto de la Administración que inadmite la hoja de aprecio porque ello impediría la continuación del procedimiento.
¿Cómo actuar ante los actos administrativos que inadmiten la hoja de aprecio?
Cuando la Administración inadmita la hoja de aprecio, se recomienda al expropiado recurrir dicha decisión para evitar que la misma adquiera firmeza.
El artículo 104 de la LOTUP, regula los trámites a seguir en un procedimiento de expropiación rogada. Así, establece expresamente lo siguiente:
“1. Cuando transcurran cinco años desde la entrada en vigor del plan sin que se lleve a efecto la expropiación de terrenos dotacionales que no hayan de ser objeto de cesión obligatoria, por no resultar posible la justa distribución de beneficios y cargas en el correspondiente ámbito de actuación, continuo o discontinuo, los propietarios podrán anunciar al ayuntamiento su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, que debe llevarse a cabo por ministerio de la ley si transcurren otros dos años desde dicho anuncio.
2. Por solicitar la expropiación demandada, el titular de la propiedad deberá justificar la imposibilidad de efectuar la justa distribución de los beneficios y cargas en el marco del plan general. A tal efecto, los propietarios podrán presentar sus hojas de aprecio y, transcurridos tres meses sin que el ayuntamiento notifique su aceptación o remita sus hojas de aprecio contradictorias, los propietarios podrán recurrir a la intervención del jurado provincial de expropiación forzosa. La valoración se entenderá referida al momento del inicio del expediente de justiprecio por ministerio de la ley.”
De acuerdo con el citado artículo, el procedimiento de expropiación rogada es el siguiente:
1º Una vez han transcurridos cinco años desde la entrada en vigor del instrumento de planeamiento en el que se establece que el bien objeto de expropiación es dotacional, presentar anuncio por el que propone iniciar expediente de justiprecio.
2º Si transcurren dos años de la citada advertencia y el Ayuntamiento no ha actuado, la propiedad se encuentra legitimada para presentar hoja de aprecio ante el citado Consistorio.
3º Si transcurridos tres meses desde la presentación de la hoja de aprecio el Ayuntamiento continua con su actitud pasiva, la propiedad está legitimada para presentar la hoja de aprecio ante el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa. Todo ello, con el objeto de que este último determine el justiprecio por la expropiación del bien dotacional.
Tal y como se puede observar, en el procedimiento de expropiación rogada regulado por la LOTUP, únicamente se prevé cómo debe actuar el expropiado ante la actitud pasiva del Ayuntamiento expropiante. Es decir, cuando el expropiado presenta su advertencia y hoja de aprecio y el Consistorio no contesta.
Pero, ¿Qué ocurre, cuando el Ayuntamiento decide actuar paralizando el procedimiento de expropiación mediante la inadmisión de la advertencia o la hoja de aprecio que ha presentado el expropiado?
Los órganos jurisdiccionales han establecido dos criterios distintos sobre las actuaciones que debe llevar a cabo la propietaria ante esta situación:
1º La corriente mayoritaria, mantiene que la Administración no puede paralizar el procedimiento, sino que únicamente puede aceptar la hoja de aprecio o realizar la hoja de aprecio contradictoria. Así, considera, que los actos de inadmisión de la advertencia u hoja de aprecio se entienden como simples actos de oposición que dan por cumplimentado y finalizado el trámite procedimental en el que se encuentre. Por todo lo cual, las actuaciones de la Administración no impiden que el procedimiento continúe. En este sentido, aportamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valencia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta de fecha 23 de enero de 2018, que dispuso en su fundamento de derecho sexto expresamente lo siguiente1:
“ una vez iniciado el procedimiento de expropiación con la presentación de la hoja de aprecio ante el Ayuntamiento, el plazo de tres meses que la legislación otorga a la Administración sólo puede tener por objeto la aceptación o la hoja de aprecio contradictoria. En definitiva, iniciado el procedimiento de expropiación por ministerio de la Ley, éste queda inmune a los avatares urbanísticos, criterio que podemos ver en la doctrina del Tribunal Supremo en la sentencia citada de 2013 (fd 3). Se estima el recurso.”
2º La corriente minoritaria que sostiene que no se puede dejar ganar firmeza al acto de la Administración expropiante que inadmite la Advertencia de iniciar expediente de justiprecio o la hoja de aprecio, ya que eso impide que continúe el procedimiento para establecer la citada indemnización. Así, se desprende del fundamento de derecho segundo de la Sentencia de 27 Noviembre 2015 (Rec. 1559/2014) del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª en la que dispone expresamente lo siguiente2:
“Es pues, un procedimiento que se instaura como consecuencia de la inactividad de la Administración expropiante, de ahí que la advertencia tenga la finalidad de darle la oportunidad de poner fin a dicha inactividad, y sólo si persiste y concurren el resto de los requisitos legalmente establecidos (presentación de la Hoja de Aprecio, ante la Administración titular de la potestad expropiatoria, transcurridos, cuando menos, dos años desde la advertencia), se inicia “ope legis” el procedimiento de expropiación por ministerio de la Ley, con la presentación de la Hoja, momento, a partir del cual la Administración expropiante carece de facultades para frustrar u obviar dicho expediente, debiendo limitarse a oponerse, en su caso, a la Hoja de Aprecio, formulando la que estime conveniente, y a impugnar en sede jurisdiccional el justiprecio fijado por el Jurado, bien, porque a su juicio no concurren los presupuestos para la expropiación, bien, porque no comparta los criterios de valoración o la cuantificación del justiprecio.Pero insistimos, eso es así cuando se haya iniciado el expediente expropiatorio, algo que aquí no ha acontecido en la medida que, formulada la advertencia, el Ayuntamiento de Bilbao no persistió en la inactividad, sino que, en Resolución expresa de 16 de febrero de 2006 –con base en que la titularidad dominical del terreno pendía de recurso de casación ante el Tribunal Supremo y que, en aplicación del Plan Comarcal, su aprovechamiento urbanístico fue agotado con las edificaciones realizadas por la propia mercantil recurrente- denegaba la viabilidad de la expropiación.Decisión a la que se aquietó la parte, al no impugnarla en sede jurisdiccional, tal como se le informaba en esa Resolución, sin que el hecho de no haberse resuelto el recurso de reposición (meramente potestativo) que frente a aquélla dedujo, haya tenido otra trascendencia que la de dejar expedita la vía del recurso jurisdiccional, que no ejercitó.Consiguientemente, la respuesta denegatoria a la advertencia (consentida) impidió que la presentación de la Hoja de Aprecio tuviera virtualidad para iniciar “ope legis” el expediente de expropiación por ministerio de la Ley.Es por ello que, aunque el Jurado tiene como única función – art. 34 LEF – la de fijar el justiprecio de los bienes objeto de expropiación, al margen de cualquier tipo de consideraciones o valoraciones, el ejercicio de dicha función exige que se haya iniciado el expediente expropiatorio, circunstancia esencial que aquí no concurría por haber consentido la recurrente la Resolución que declaraba improcedente la expropiación por ministerio de la Ley.”
En apoyo al criterio mayoritario, cabe señalar lo que ha mantenido el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en relación a los plazos que establece la legislación estatal en el procedimiento de expropiación por ministerio de la ley3. Así, ha indicado que se trata de un plazo que se otorga para que la Administración reaccione ante la advertencia realizada por el propietario del terreno (y ponga fin a la situación de pendencia en la que se encuentra el terreno dotacional). Es decir, para que realice las correspondientes actuaciones con el objeto de ejecutar el planeamiento. Asimismo, manifiesta, que el silencio equivale a la “inacción”, y en consecuencia a dejar que se agoten los plazos y continúe el procedimiento hasta llegar al Jurado. Por último, considera que la negativa expresa de la Administración expropiante (como ha acontecido en el caso que nos ocupa) evidencia su falta de voluntad para poner en marcha un mecanismo para ejecutar el planeamiento. Esto trae consigo, que se deba continuar con la tramitación del procedimiento de expropiación para determinar el justiprecio del bien y finalmente que sea adquirido por la Administración expropiante con el objeto de que se ejecute la dotación prevista en el planeamiento.
De este criterio del Tribunal Superior de Justicia, se ha hecho eco el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa, en distintos acuerdos, como el de 5 de octubre de 2012. En el que a pesar de la negativa del Ayuntamiento de Valencia de continuar con el procedimiento de expropiación por ministerio de la ley (cuya denominación actual es “expropiación rogada”) el Jurado resolvía que lo procedente era fijar el justiprecio del bien objeto de expropiación. Así, dispuso en el “CONSIDERANDO II” del citado acuerdo, expresamente lo siguiente:
A luz de toda la jurisprudencia expuesta en este artículo, esta parte considera que debe aplicarse el criterio mayoritario. Es decir, el que entiende que el Ayuntamiento no puede paralizar el procedimiento de expropiación rogada, sino que debe:
- Aceptar la hoja de aprecio presentada por el expropiado o bien emitir una hoja de aprecio contradictoria. En este sentido, encontramos también, las Sentencias del Tribunal Supremo 27 de marzo de 2001 -RJ 2001\2667 – o 9 de febrero de 2012, entre otras.
- Actuar aprobando algún tipo de mecanismo para ejecutar la dotación de acuerdo con el planeamiento (Sentencia nº 445/2011 del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana).
No obstante lo anterior, aconsejamos a nuestros clientes que, dado que no conocemos cuál es el criterio que va a aplicar el órgano que sigue el caso, recurran el acto administrativo que inadmite tanto la advertencia como la hoja de aprecio, con el fin de evitar que el acto devenga firme. De este modo, se imposibilitará al órgano jurisdiccional aplicar el criterio jurisprudencial, que impide que se fije el justiprecio del bien dotacional por no haber recurrido los actos de inadmisión. Así mismo, debemos reseñar que está cuestión está siendo resuelta por el Tribunal Supremo,sala 3ª, sección 5, recurso 37/72020.
Abogado Urbanista Guillermo Berzosa