La inaplicación de la jurisprudencia sobre los sistemas generales que crean ciudad

La doctrina jurisprudencial relativa a los sistemas generales que crean ciudad, interpretaba el artículo 25 de la Ley 6/1998 partiendo de la premisa de que los terrenos objeto de expropiación clasificados como suelo no urbanizable, que tuviesen como vocación crear ciudad, esto es que contribuyesen significativamente a su desarrollo, debían ser tasados como suelos urbanizables. Todo ello, en pro de no discriminar a los propietarios de dicha clase de suelo, que sacrificarían sus terrenos, en beneficio de los demás propietarios cuyos terrenos incrementarían su valor como consecuencia de la expansión ciudadana.

Esta jurisprudencia se restringió, negando su aplicación a los terrenos que se expropiaban para construir calzadas interurbanas, pues entendía el Tribunal Supremo que de otro modo se llegaría al absurdo de valorar como urbanizable “todo suelo sobre el que se proyecte establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas, las carreteras nacionales en toda su extensión y las redes ferroviarias”. (STS de 18 de Julio de 2014)

El Tribunal Supremo, haciéndose eco de la Sentencia del Tribunal Constitucional 141/2014 de 11 de septiembre ha declarado la imposibilidad de seguir aplicando la doctrina jurisprudencial sobre sistemas generales que crean ciudad a partir de la entrada en vigor de la nueva Ley del Suelo 8/2007. Así, ha dispuesto en el fundamento de derecho décimo de su Sentencia de 27 de octubre de 2014, (recurso nº 174/2012) expresamente lo siguiente:

“Esta jurisprudencia, que interpretaba las normas de valoración contenidas en la Ley 6/1998 (en concreto de su art. 25 ), en las que se partía de que los terrenos deben tasarse con arreglo a su clasificación urbanística, sostenía como excepción que, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables siempre y cuando la infraestructura que justificase su expropiación estuviese destinada a «crear ciudad». Lo que obligaba a valorar tales infraestructuras o servicios y su integración en el entramado urbano con el fin de determinar si contribuía a crear ciudad y si su valoración como suelo no urbanizable generaba un indebido aislamiento o singularización respecto de su entorno. El fundamento de esta jurisprudencia se basaba, pues, en el principio de equidistribución de las cargas y de los beneficios derivados del planeamiento, intentando evitar que por razón de su clasificación formal en el Planeamiento se perjudicase a aquellos propietarios respecto a los demás propietarios no expropiados que se beneficiarían de la expansión de la ciudad. Esta jurisprudencia había establecido, no obstante, algunas correcciones negándose la aplicación sin más de aquella tesis a las calzadas interurbanas, pues de otro modo se llegaría al absurdo de considerar urbanizable todo suelo sobre el que se proyecte establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas, las carreteras nacionales en toda su extensión y las redes ferroviarias [véanse la sentencia de 29 de abril de 2004 , ya aludida, y la más reciente de 16 de junio de 2008 (casación 429/05 , FJ 1º)]. La Ley 8/2007 cambia los criterios de valoración del suelo, desvinculando su tasación de su clasificación urbanística, para atender exclusivamente a su situación, así se establece expresamente en su artículo 21.2 de dicha norma al señalar que » El suelo se tasará en la forma establecida en los artículos siguientes, según su situación y con independencia de la causa de la valoración y el instrumento legal que la motive» . Se atiende, por tanto, a la situación fáctica o real del terreno en el momentode su valoración, distinguiendo en su artículo 12 dos situaciones posibles: suelo rural o suelo urbanizado.La situación de suelo rural no solo se aplica a los terrenos que tradicionalmente se han considerado como tales, por estar excluidos del proceso de transformación urbanística o por la protección de sus valores ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales entre otros, sino también (art. 12.b) para » el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente».Por el contrario, tan solo puede valorase como suelo urbanizado el que se integra de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población, contando » con todas las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística sin o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento». De ahí que no se alcanza la consideración de suelo urbanizado hasta que se ha concluido el proceso de urbanización. Así, el suelo rural, tal y como ha sido definido por la ley, se valora, según dispone el art. 22 de dicha norma mediante la «capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración » sin que en ningún caso «… podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aun plenamente realizados». En definitiva, la Ley 8/2007 desvincula la valoración del suelo de su clasificación urbanística y atiende únicamente a su situación fáctica como suelo completamente urbanizado. En palabras del Tribunal Constitucional en su reciente sentencia 141/2014 de 11 de septiembre » La actual opción del legislador, de desligar definitivamente la valoración de la clasificación del suelo, persigue, por otra parte, tal y como se explica en la exposición de motivos de la Ley, paliar la especulación, en línea con el mandato constitucional ex art. 47 CE , y lograr que la valoración se lleve a cabo conforme a «lo que hay» y no a lo que «dice el plan que puede llegar a haber en un futuro incierto», a cuyos efectos la ley distingue dos situaciones: la de suelo rural, que es aquel que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y la de suelo urbanizado, que es el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran, como sigue razonando la exposición de motivos, «conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad». Este cambio también afecta a los suelos que se destinen o por los que vayan a discurrir infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, como es el caso que nos ocupa, pues también en estos casos se atenderá a lo que la norma denomina «situación básica de los terrenos». Y así lo dispone expresamente el art. 12.2 en su apartado segundo al disponer que este criterio de valoración » será también de aplicación a los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, tanto si estuvieran previstos por la ordenación territorial y urbanística como si fueran de nueva creación, cuya valoración se determinará según la situación básica de los terrenos en que se sitúan o por los que discurren de conformidad con lo dispuesto en esta Ley». Tales previsiones normativas no permiten tomar en consideración las características de la infraestructura que justifica la expropiación ni su influencia en el desarrollo posterior de la ciudad, para atender únicamente a la situación fáctica de los servicios urbanísticos con los que cuenta la finca expropiada en el momento de su valoración, por lo que no resulta posible aplicar la jurisprudencia de sistemas generales invocada por el recurrente, dado que ya no es posible valorar el suelo rural como si estuviera «de facto» urbanizado y contase con todos los servicios urbanísticos necesarios, por el hecho de que transcurra una infraestructura supramunicipal, con independencia de sus características y su integración en el planeamiento municipal.

Debemos concluir por lo tanto, que a los terrenos expropiados que hayan de valorarse con arreglo a la nueva Ley del Suelo de 2007 y su reglamento de desarrollo de 2008 no podrá serle de aplicación doctrina jurisprudencial conocida como sistemas generales o crear ciudad.

Abogados Urbanistas Guillermo Berzosa